INFORME JURÍDICO SOBRE LA APROBACIÓN DEFINITIVA DEL PLAN
GENERAL DE PALMA Y SU EFECTO DEROGATORIO
Avel·lí Blasco Esteve
I. ANTECEDENTES ESENCIALES DEL CASO.
A) El Pleno del Ayuntamiento de Palma aprobó inicialmente en su sesión de 28 de
octubre de 2021 la revisión del PGOU de 1998, formulada ahora en dos documentos
diferenciados, de acuerdo con la disposición transitoria segunda de la LUIB: el Plan
General y el Plan de Ordenación Detallada (POD en adelante).
B) La disposición derogatoria única de las normas urbanísticas del Plan General
aprobado inicialmente señala lo siguiente:
“1. La aprobación del presente Plan deroga todas aquellas disposiciones de la
Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma aprobado
definitivamente por acuerdo del Consell Insular de Mallorca en sesión de 23 de
diciembre de 1998 (BOCAIB de 2/2/1999 y con texto refundido aprobado el 4 de
septiembre de 2006, BOIB nº 177 de 12/12/2006), así como sus modificaciones
posteriores aprobadas, que tengan igual objeto que el regulado por las
determinaciones estructurales establecidas en las presentes Normas (y Anexos),
en sus Planos de Ordenación o en el resto de documentos de naturaleza
normativa; igualmente quedan derogadas las disposiciones del planeamiento
general anterior que tengan naturaleza de determinaciones detalladas cuando
su contenido resulte incompatible con las decisiones estructurales de este Plan
General.
2. La derogación íntegra del resto de disposiciones de carácter detallado
incluidas en el Plan General de Ordenación Urbana de Palma aprobado
definitivamente por acuerdo del Consell Insular de Mallorca el 23 de diciembre
de 1998 (así como sus modificaciones posteriores), se realizará en el mismo
momento en que acontezca la entrada en vigor del Plan de Ordenación Detallada
de Palma, que se tramita de manera simultánea.
3. Finalmente, queda derogada cualquier disposición establecida por
instrumentos de planeamiento aprobados en desarrollo del Plan General anterior
que entren en contradicción con lo dispuesto en las presentes normas
estructurales o en sus planos de ordenación estructural, sin perjuicio de la
aplicación, cuando proceda, de las salvedades establecidas en el régimen
adicional y en los artículos 2.1.5 de estas Normas sobre los Ámbitos de
Planeamiento Incorporado.”
C) De esta disposición derogatoria única se desprende implícitamente la idea de
que el Ayuntamiento pretende aprobar definitivamente el Plan General en primer lugar,
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dejando para el futuro la aprobación definitiva del POD, dado que habla de la derogación
de una parte del Plan General en el apartado 1 y de la derogación del resto de
disposiciones de carácter detallado más adelante, cuando entre en vigor el POD
(apartado 2). Es decir, que la aprobación definitiva del nuevo planeamiento general de
Palma se haría en dos momentos temporales diferenciados: primero, la aprobación del
Plan General; y, unos meses más adelante, la aprobación del Plan de Ordenación
Detallada.
D) Así las cosas, la Asociación Empresarial de Promotores Inmobiliarios de
Baleares (PROINBA) me solicita un informe jurídico sobre esta posibilidad de doble
aprobación diferenciada y sucesiva que acabo de comentar y los inconvenientes que
plantea la misma, así como sobre la disposición derogatoria única de las normas del
nuevo Plan General.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS.
1. Observaciones generales sobre la figura del Plan General y del POD en la
LUIB y sobre su aprobación definitiva.
A) Como es sabido, la LUIB de 2018 ha optado por desdoblar o descomponer la
figura hasta entonces unitaria del Plan General en dos figuras complementarias: el Plan
General y el Plan de Ordenación Detallada. El artículo 34 de la Ley señala al respecto:
“1. La ordenación urbanística de los municipios se fijará mediante dos tipos de
planes jerarquizados: el plan general y los planes de ordenación detallada.
2. El plan general establecerá las determinaciones de carácter estructural
definidas en el artículo 37 de la presente ley. La aprobación del plan general será
previa y necesaria para la aprobación de los planes de ordenación detallada.
3. Los planes de ordenación detallada establecerán las determinaciones de
carácter detallado definidas en el artículo 42 de la presente ley, con estricto
respeto a las determinaciones establecidas en el plan general al que se
encuentran vinculados, y se desarrollarán mediante los instrumentos de
planeamiento de desarrollo siguientes: planes parciales, planes especiales y
estudios de detalle, así como mediante los instrumentos de ordenación
conformados por las ordenanzas municipales de edificación y urbanización.”
La justificación que proporciona la exposición de motivos de la LUIB sobre este
desdoblamiento normativo señala que la LOUS de 2014 continuaba anclada en la
concepción del plan general como un instrumento omnicomprensivo que contiene la
ordenación detallada en suelo urbano y cuya elaboración es un proceso muy complejo
y dilatado, lo mismo que su revisión. Desde el punto de vista procedimental, la
complejidad se acentuaba por la proliferación imparable de informes preceptivos y en
algunos casos vinculantes, impuestos por la legislación sectorial estatal y autonómica
(carreteras, costas, puertos, aeropuertos, movilidad, paisaje, patrimonio histórico3
arquitectónico y arqueológico, accesibilidad, sostenibilidad y, sobre todo, la evaluación
ambiental estratégica). La exposición de motivos dice que si bien es cierto que estos
informes cumplen una función coordinadora, no es menos cierto que multiplican las
dificultades de los procesos de tramitación del planeamiento. Por ello, la exposición de
motivos sigue diciendo que
“Para corregir mientras sea posible la situación descrita, esta ley, partiendo de
la distinción ya existente entre determinaciones de ordenación estructural y de
ordenación detallada, distingue dos instrumentos de ordenación, uno (el plan
general) para las determinaciones estructurales y otro (el plan de ordenación
detallada) para el detalle y desarrollo de las primeras. Con ello, además de aligerar
el contenido del plan general, y centrarlo en la definición del modelo territorial, se
aclara también la delimitación de competencias entre ayuntamientos de población
superior a los 10.000 habitantes y consejos insulares en los procesos de
aprobación del planeamiento: estos tienen que controlar la ordenación estructural
(determinaciones de ámbito supramunicipal-territorial), mientras que la ordenación
detallada (determinaciones de ámbito municipal, fundamentalmente urbana) se
reserva a la autonomía municipal.
La nueva regulación del sistema de planeamiento municipal ofrece ventajas
importantes. En cuanto al plan general, se simplifica su documentación (memoria
general, normas urbanísticas globales y planos únicamente de gran escala) y se
facilita la comprensión del modelo de ordenación planteado, al establecer sólo las
determinaciones estructurales. Ello puede contribuir a fomentar la presentación de
alegaciones más centradas en el interés general, al mismo tiempo que desactiva
la de personas propietarias concretas en demanda de mayores plusvalías
derivadas de la clasificación y la calificación de sus suelos. Por su parte, los planes
de ordenación detallada podrán formularse con gran flexibilidad, bien incluyendo
toda la ordenación detallada correspondiente a las tres clases de suelo, o bien
tramitando varios planes independientes, pero coordinados entre sí, en función de
las demandas socioeconómicas y urbanísticas y de criterios de oportunidad
política. Se podrán elaborar para ámbitos muy concretos, como el centro histórico,
la regulación de los ensanches, el desarrollo de un sector residencial o turístico,
etc., y podrán modificarse con facilidad, ya que no será necesario alterar el plan
general.”
B) El artículo 37 de la LUIB establece las determinaciones que debe contener
un plan general, que son siempre determinaciones estructurales y no determinaciones
detalladas o pormenorizadas: recordemos que -según el art. 34- “el plan general
establecerá las determinaciones de carácter estructural definidas en el artículo 37 de la
presente Ley”. Por lo tanto, el nuevo plan general de la LUIB debe reducirse al
establecimiento de las determinaciones de carácter estructural y no a las de carácter
detallado, que le corresponden al POD. De este modo, el establecimiento de las
determinaciones de carácter estructural es una tarea totalmente obligatoria para el plan
general y, al mismo tiempo, una tarea que sólo puede hacer el plan general y no el
planeamiento de desarrollo. Para no reproducir un artículo tan largo como es el art. 37,
me referiré aquí sólo a las determinaciones estructurales referidas al suelo urbano, por
4
los motivos que luego se verán. Pues bien, con respecto a esta clase de suelo, el
referido artículo señala lo siguiente:
“Los planes generales contendrán las siguientes determinaciones de ordenación
estructural:
a) Clasificación del suelo, con expresión de las superficies de cada clase, en que
se especificará:
i. En suelo urbano, la delimitación, por usos y tipologías homogéneas, que
permitan conformar zonas de ordenación urbanística para la aplicación de unas
ordenanzas de edificación en parcelas, o de urbanización y edificación en
actuaciones de transformación urbanística de reforma interior o de renovación
urbana, para establecer en los planes de ordenación detallada…(.)…
b) Señalamiento de los usos globales mayoritarios, residencial, industrial,
terciario o turístico, y los índices de edificabilidad bruta asignados a cada una de
las zonas de ordenación delimitadas como actuaciones de transformación
urbanística en suelo urbano …(.)....
c) Determinación de la capacidad máxima de población a cada zona de
ordenación en suelo urbano y de cada sector en urbanizable. En cualquier caso,
en ámbitos de suelo urbano consolidado por la edificación en más del 90% y no
sujetas a actuaciones de transformación urbanística, la capacidad de población
se determina en función de la existente y de las previsiones demográficas en un
horizonte mínimo de 15 años.
Para las zonas de ordenación urbanística delimitadas en suelo urbano y para
sectores del suelo urbanizable de uso residencial, tiene que fijarse la densidad
máxima de población.
De manera debidamente motivada, para los nuevos crecimientos destinados a
uso residencial que se ubiquen en zonas no turísticas de municipios de más de
100.000 habitantes, el plan podrá aumentar la densidad global residencial con
respecto a la fijada a los instrumentos de ordenación territorial hasta 75 viviendas
por hectárea, siempre que este incremento se destine a vivienda con algún tipo
de protección pública.
d) Establecimiento de los criterios para la determinación del aprovechamiento
urbanístico medio de cada ámbito de actuación de renovación urbana en suelo
urbano y en sector de suelo urbanizable en función de los índices de
edificabilidad bruta, de la adscripción, en su caso, de suelos destinados a
sistemas generales y de los usos globales señalados en los terrenos no
destinados a viales, parques y jardines públicos y otros servicios y dotaciones
de interés general, homogeneizados según sus valores relativos, en los términos
establecidos en el artículo 24.5 de la presente ley….(.)….
e) Criterios y objetivos que cumplirán los planes especiales y planes parciales
previstos en su desarrollo.
f) Definición de la estructura general y orgánica del territorio integrada por los
sistemas generales viarios y de comunicaciones, y los criterios que garanticen
una movilidad urbana sostenible, así como por los sistemas generales de
espacios libres y zonas verdes públicas en una proporción que, con carácter
general, no será inferior a 5 m2 por habitante; y por los sistemas generales de
equipamientos e infraestructuras en proporción adecuada a la población prevista
en el planeamiento, con indicación de las zonas de protección correspondientes.
….(.)….
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i) Evaluación de las necesidades de vivienda sometida a algún régimen de
protección pública y la determinación de las reservas para este tipo de vivienda
para las actuaciones de transformación urbanística que se prevean, así como su
ubicación. Asimismo, esta evaluación considerará también la necesidad de
disponer de viviendas de protección pública con destino exclusivo de alquiler y
carácter rotatorio, con la finalidad de atender necesidades temporales de
colectivos con especiales dificultades para acceder a la vivienda…..”
Estas determinaciones del artículo 37 de la LUIB están desarrolladas para la isla
de Mallorca en los artículos 65 a 80 del Reglamento General de la LOUS (de 27.04.2015,
modificado el 15.11.2018). Recordemos que estos preceptos continúan estando
vigentes en la actualidad “en todo lo que sea compatible con esta Ley”, o sea, con la
LUIB (ap. 2 de la disposición final segunda de la LUIB).
2. Primer problema: el nuevo Plan General no contiene todas las
determinaciones estructurales que prescribe la LUIB y el propio Plan para el suelo
urbano.
A) Ya hemos visto antes que los planes generales deben contener las
determinaciones estructurales en las tres clases de suelo y, por lo tanto, las del suelo
urbano. Pues bien, creo que podemos afirmar que el nuevo Plan General de Palma
aprobado inicialmente en 2021 no contiene todas las determinaciones estructurales que
debería contener en dicho suelo, faltando a nuestro juicio muchas de dichas
determinaciones en referencia a las zonas de ordenación urbana (ZOU) en que el Plan
General clasifica el suelo urbano.
En este punto debemos empezar recordando que el Plan General divide el suelo
urbano de Palma en 86 zonas de ordenación urbana (sin contar las subdivisiones de
algunas de ellas), zonas que debe delimitar el Plan, entendiendo por tales las áreas
geográficas localizadas en un determinado barrio o unidad urbana que tengan usos y
tipologías homogéneas de edificación, por lo que su ordenación es uniforme para las
parcelas y edificaciones incluidas en dicha zona (norma 3.1.2.2 del PG)1. En suelo
urbano -especialmente en el consolidado- el Plan General suele mantener en muchas
ocasiones la misma ordenación existente en el planeamiento anterior, sin introducir
modificaciones en el mismo. En cambio, otras veces el Plan señala zonas de suelo
urbano en las que debe producirse una profunda renovación urbana o una reforma
interior, tal como prevé la norma 3.1.2.3 del Plan General2.
Pues bien, los apartados 5 y 6 de la norma 3.1.2 del Plan General señalan cuáles
han de ser las determinaciones estructurales que debe establecer el Plan General:
1 Norma 3.1.2.2: “En suelo urbano la delimitación de la ZOU se realiza mediante la identificación de áreas
geográficas localizadas en un determinado barrio o unidad urbana funcional, que cuenta con usos y
tipologías homogéneas de edificación y que como áreas homogéneas se han configurado, de forma
mayoritaria, en una concreta etapa de la evolución urbana de la ciudad.”.
2 Norma 3.1.2.3: “Igualmente se identifican como ZOU aquellas áreas de renovación urbana o de reforma
interior previstas por este Plan General que por superficie, intensidad o significación permiten configurar
una nueva zona urbana diferenciada”.
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Norma 3.1.2: “5. Mediante la delimitación de las ZOU, el Plan General establece
las siguientes determinaciones estructurales: uso global, densidad global y
edificabilidad bruta para las diferentes unidades geográficas y urbanísticas
homogéneas.
6. En las Fichas anexas se establecen los parámetros estructurales de las Zonas
de Ordenación Urbanística; igualmente, se dispone la determinación de la
capacidad máxima de población en cada zona de ordenación del suelo urbano y
de cada sector de suelo urbanizable.”
Sintetizando estos dos apartados, vemos que el Plan General debe fijar como
determinaciones estructurales los siguientes requisitos o parámetros urbanísticos, en
referencia a cada una de las zonas: (1) el uso global; (2) la densidad global; (3) la
edificabilidad bruta; (4) la capacidad máxima de población. Por consiguiente, el Plan
General debe no solo delimitar cada ZOU, sino que debe fijar como mínimo estos cuatro
parámetros que acabo de citar para cada una de ellas, sean las zonas en las que se
mantiene la ordenación existente o sean las zonas en las que se ha de producir una
renovación urbana o una reforma interior.
Pues bien, si nos ceñimos a las ZOU del suelo urbano de Palma en las que el PG
mantiene la ordenación existente (que son la inmensa mayoría) -dejando al margen
aquéllas en las que se ha de producir una reforma interior-, podemos observar que en
la documentación del Plan General no figuran las “fichas anexas” de que habla la citada
norma 3.1.2.6 (salvo error u omisión por parte nuestra), con lo que el Plan no ha fijado
en realidad las determinaciones estructurales que señala dicha norma. En efecto, en el
largo documento del Plan titulado “VIII-II FICHAS_CAS” figuran las siguientes fichas: 7
fichas de Áreas de reforma interior (ARI) en suelo urbano a desarrollar por planes
especiales (la primera de ellas es la ARI-PE 10-01 El Temple); 20 fichas de sectores de
suelo urbanizable a desarrollar por planes parciales (la primera de ellas es la SUB 14-
01 Son Toells), y 330 fichas de sistemas generales de diferentes tipos (comunitarios,
espacios libres, de comunicaciones, etc.): la primera de ellas es la SGEL/PJ-P 01-01-E
denominada Passeig de Sagrera). En las 7 primeras fichas de ARI sí que se hacen
constar los requisitos y parámetros urbanísticos estructurales o esenciales de cada una
de estas Áreas de reforma interior, de la misma manera que lo hacen las 20 fichas de
suelo urbanizable para cada sector regulado (cada sector se considera una ZOU: norma
3.1.2.4). No lo hacen en cambio las 330 fichas de sistemas generales, dado que es lo
único que regulan es la denominación, situación, superficie, titularidad y estado del
respectivo sistema general de que se trate. Como resultado de todo ello, no figura
paradójicamente en dicho documento escrito ninguna ficha de las 86 ZOU que sí que
delimitan los planos de ordenación en suelo urbano (dejando al margen las 7 ARI), ni
tampoco las hemos encontrado en ningún otro documento del Plan General. Ello nos
aboca inevitablemente a la conclusión de que el Plan General no contiene dichas fichas
(salvo error u omisión) y, en consecuencia, no contiene las determinaciones
estructurales arriba enumeradas.
Dicho esto, hay que reconocer que esta trascendental conclusión puede ser
matizada para alguno de los requisitos o parámetros urbanísticos citados. En concreto,
7
es cierto que el “uso global” de cada zona puede inferirse o deducirse de los planos de
ordenación que figuran como documentos gráficos entre la documentación del Plan
General, atendiendo a la coloración que el respectivo plano le da a cada zona en función
de la leyenda del mismo. Pero, en cambio, las otras determinaciones estructurales
(densidad global, edificabilidad bruta, capacidad máxima de población) no se pueden
deducir de los planos de ordenación ni tampoco de las normas urbanísticas del Plan
General. Por todo ello tenemos que concluir que, en las zonas de ordenación urbana -
salvo las 7 áreas de reforma interior-, el propio Plan General no cumple las reglas que
él mismo establece en la norma 3.1.2 antes citada, al no haber fijado las
determinaciones estructurales citadas en esas zonas.
B) La conclusión anterior supone pues que el Plan General se incumple a sí
mismo. Pero lo más grave de todo no es eso, sino que -al hacerlo así- incumple también
los mandatos de la propia LUIB, es decir, incumple un mandato legal. Pasemos a
examinar este punto.
El artículo 37 de la LUIB (antes reproducido) describe las determinaciones de
ordenación estructural que deben contener los planes generales en suelo urbano. Estas
determinaciones tienen carácter necesario e indelegable para los planes generales, es
decir, que las tienen que fijar ellos obligatoriamente (es su contenido esencial), pero,
además, sólo las pueden fijar ellos (los planes generales), sin que sean susceptibles de
remisión a otros planes de rango inferior como el POD o los planes especiales. Por lo
tanto, los planes generales deben contener necesariamente las determinaciones
estructurales del territorio que ordenan y, a la inversa, las determinaciones estructurales
sólo pueden estar contenidas en los planes generales. En caso contrario, se incumpliría
la LUIB. Como bien dice al respecto J. MUNAR FULLANA en el libro Comentarios a la
Ley de Urbanismo de las Illes Balears,
“el art. 37 LUIB se dedica a la regulación de los aspectos de contenido
material necesario de los planes generales. Se trata de un precepto que aún a
pesar de tener una extensión notable, no será el único del que cabe
desprenderse la totalidad de las determinaciones preceptivas del plan
estructural.
Hemos expuesto anteriormente que la diferencia esencial en el enfoque
de la figura del plan general que introduce la LUIB con relación a la LOUS
precedente, se concreta en el vaciado de las determinaciones detalladas,
quedando así el plan general como un plan de determinaciones exclusivamente
estructurales, como se describe en el art. 34, insistiendo sobre dicha
característica estructural mediante la utilización reiterada de esta adjetivación en
los artículos siguientes, 35 a 37. Conceptualmente, las determinaciones de
ordenación estructural serían las referidas a los elementos y aspectos que
definen el modelo territorial que establece el plan general.
En el contexto de la LUIB, con dicha ordenación estaremos aludiendo a
un contenido necesario del plan, pero a la vez exclusivo y no expansivo hacia
otras determinaciones, que se desprende del citado art. 37 de la Ley, en
conexión a los precedentes 35 y 36; comprensivo de la clasificación del suelo y
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su división en categorías o calificaciones; señalamiento de sistemas generales y
estándares de calidad urbana, delimitación de sectores de planeamiento de
desarrollo; programación; condiciones de uso y básicas de aprovechamiento.”3
Dicho lo anterior, debemos añadir que las determinaciones estructurales consisten
fundamentalmente en mandatos, principios o reglas que formula el Plan General para
que sean desarrolladas por el POD. Es decir, que -en la mayoría de casos- las
determinaciones estructurales no son de directa aplicación por sí mismas por los
operadores jurídicos, sino que más bien son mandatos al planificador de desarrollo (el
que formula el POD) para que éste las complemente y detalle. Por eso, las
determinaciones estructurales tienen muchas veces carácter genérico y un tanto
indeterminado, dado que deben ser desarrolladas por el planificador de detalle. Más
adelante, volveremos sobre este tema.
Pasemos entonces a aplicar a continuación los requisitos del artículo 37 LUIB al
caso que nos ocupa:
a) El primer requisito que señala este artículo consiste en que los planes generales
deben contener la clasificación del suelo, y que -en suelo urbano- deben delimitar zonas
de ordenación urbanística por usos y tipologías homogéneas, para la aplicación de las
ordenanzas de edificación y de urbanización en su caso. Este requisito podemos
considerar que sí que se cumple -aunque no por completo- en la documentación del
Plan General, concretamente en los planos de ordenación PG-O-S1 y PG-O-S2. Estos
planos delimitan las 86 ZOU en suelo urbano y les atribuyen un uso global (residencial,
turístico, terciario, industrial) por medio de una coloración determinada para cada zona,
por lo tanto, sí que se cumple el requisito de establecer los usos. En cambio, lo que no
hacen los planos del Plan General es atribuir a cada zona una tipología edificatoria
determinada que sea homogénea: por eso decimos que aquí se cumple este primer
requisito pero no totalmente, ya que falta establecer las tipologías edificatorias.
En este punto hay que decir además que, al remitirse el artículo 37.a) a las
ordenanzas de edificación o de urbanización y edificación (que han de ser establecidas
por el POD), dichas ordenanzas no podrán ser aplicadas hasta que se apruebe el POD
con ellas incluidas. O sea que, para poder aplicar las ordenanzas de edificación o de
urbanización y edificación de que habla el precepto, se necesita que el POD esté
aprobado definitivamente y las haya establecido. Por tanto, si no existe el POD, no hay
ordenanzas ni en definitiva regulación detallada de las zonas, con lo cual la delimitación
hecha por el Plan General queda incompleta.
b) El segundo requisito que establece este precepto consiste en el “señalamiento
de los usos globales mayoritarios, residencial, industrial, terciario o turístico, y los
índices de edificabilidad bruta asignados a cada una de las zonas de ordenación
delimitadas como actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano”. Como
hemos dicho, los planos de ordenación PG-O-S1 y PG-O-S2 sí que señalan el uso global
3 Jaume MUNAR FULLANA, “El planeamiento urbanístico”, en el libro Comentarios a la Ley de Urbanismo
de las Illes Balears, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia 2018, págs. 289 y 290
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mayoritario de cada ZOU mediante una determinada coloración. Por el contrario, no
hemos encontrado en el Plan General el señalamiento de los índices de edificabilidad
bruta de cada una de las zonas delimitadas como actuaciones de transformación
urbanística, dejando al margen el caso de las 7 Áreas de reforma interior (ARI) que están
contenidas en el documento de las Fichas.
c) Los planes generales deben determinar también “la capacidad máxima de
población a cada zona de ordenación en suelo urbano” (art. 37.c LUIB). Pues bien,
tampoco hemos encontrado en el Plan esta determinación individualizada para cada
una de las 86 ZOU de suelo urbano, dejando al margen las 7 Áreas de reforma interior
(ARI) citadas.
d) El mismo art. 37.c) señala asimismo que para “las zonas de ordenación
urbanística delimitadas en suelo urbano …., tiene que fijarse la densidad máxima de
población”. De nuevo, no hemos encontrado en el Plan esta determinación
individualizada para cada una de las 86 ZOU de suelo urbano, dejando al margen las 7
Áreas de reforma interior (ARI) citadas.
e) Por último, el art. 37.i) señala que el Plan General debe contener la evaluación
de las necesidades de vivienda sometida a algún régimen de protección pública y “la
determinación de las reservas para este tipo de vivienda para las actuaciones de
transformación urbanística que se prevean, así como su ubicación”. De nuevo, no
hemos encontrado en el Plan esta determinación individualizada para cada una de las
86 ZOU de suelo urbano, dejando al margen las 7 Áreas de reforma interior (ARI) antes
citadas.
De este modo, como conclusión podemos observar que -sin necesidad de entrar
a analizar otros requisitos o parámetros urbanísticos- al Plan General de Palma
inicialmente aprobado le faltan algunas de las determinaciones estructurales esenciales
que debería establecer para cada una de las 86 ZOU de suelo urbano (y eso sin contar
las subdivisiones de zona), dejando al margen de dicha afirmación las 7 Áreas de
reforma interior (ARI) que están en las Fichas del Plan. Pues bien, si esto es así, el Plan
General estaría incumpliendo varios de los mandatos del artículo 37 de la LUIB, al no
establecer algunas de las determinaciones estructurales que son obligatorias para cada
una de las 86 ZOU que delimita: en efecto, si la Ley le ordena a un plan urbanístico (que
es una mera norma reglamentaria) que regule determinadas reglas y aspectos
esenciales de la materia de que se trate, el incumplimiento por el plan de ese mandato
constituye en definitiva un incumplimiento esencial de la ley: es en suma un reglamento
que incumple una ley.
Como consecuencia de ello, este incumplimiento podría ser considerado
perfectamente como una omisión esencial del procedimiento de aprobación del Plan
General, lo que podría comportar su impugnación judicial por cualquier particular y la
declaración de su invalidez o ilegalidad por los Tribunales contencioso-administrativos.
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3.- Segundo problema: ¿aprobación simultánea del Plan General y del POD
o aprobación sucesiva?
A) Por lo que respecta al orden temporal de aprobación de los dos planes
citados (Plan General y POD), el apartado 3 de la disposición transitoria segunda de la
LUIB establece una regla especialmente importante para nuestro caso, ya que señala
algunos criterios al respecto:
“3. En la primera revisión o adaptación a esta ley de los planes generales de
ordenación o de normas subsidiarias de planeamiento formuladas conforme a
legislaciones urbanísticas anteriores a esta, a la vez que se redacte y tramite el
nuevo plan general con las determinaciones de carácter estructural que le sean
propias, el ayuntamiento formulará al mismo tiempo un plan de ordenación
detallada de todo el ámbito del territorio municipal, en los términos establecidos
en el artículo 40 de la presente ley, comprensivo de las determinaciones de
carácter detallado procedentes del planeamiento anterior que pretenda mantener
sin modificación y, en su caso, de las que pretenda modificar o incorporar ex novo,
con la finalidad de disponer de un marco normativo completo, claro y
desagregado.
Para ello, procederá la formulación en un único expediente de tramitación de
los dos documentos plenamente diferenciados, tanto el correspondiente al plan
general, como el correspondiente al plan de ordenación detallada, con la finalidad
de que las aprobaciones iniciales de los dos planes, por parte del ayuntamiento,
se produzcan en un mismo acto. Sin embargo, la aprobación definitiva del plan de
ordenación detallada será posterior a la del plan general al que pertenece, de
acuerdo las dos con lo establecido en el artículo 54 de la presente ley.”
Esta disposición transitoria segunda dispone así que, en la primera revisión del
planeamiento general que sea posterior a la LUIB, los ayuntamientos deben elaborar y
redactar a la vez el nuevo Plan General adaptado a la LUIB (con las determinaciones
de carácter estructural) y, al mismo tiempo, un POD de todo el territorio municipal con
las determinaciones de carácter detallado para todo su ámbito, aunque sin perjuicio de
que este plan pueda remitir la ordenación detallada en algunos casos a planes de
desarrollo inferiores (planes especiales, planes parciales, etc.).
A estos efectos, sigue diciendo la disposición transitoria, el Ayuntamiento debe
elaborar o formular los dos planes “en un único expediente de tramitación” aunque
“plenamente diferenciados” uno de otro, a fin de obtener una aprobación inicial de los
dos planes en el mismo acto procedimental. Esto es lo que ocurrió en el caso que
comentamos en la sesión del Pleno del Ayuntamiento de Palma de 28 de octubre de
2021: en el mismo se aprobó inicialmente tanto el nuevo Plan General como el POD
para todo el término municipal.
En cuanto a la aprobación definitiva de los dos planes comentados, la disposición
transitoria sólo dice que la aprobación del POD ha de ser “posterior” a la del Plan
General que desarrolla, sin aportar mayores previsiones al respecto. Evidentemente, el
adjetivo “posterior” significa sencillamente que la aprobación definitiva del POD ha de
realizarse después o más tarde que la del Plan General, pero lamentablemente este
adjetivo no precisa en qué exacto momento posterior ha de hacerse dicha aprobación
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definitiva, es decir, si debe hacerse en el mismo acto procedimental de la aprobación
definitiva del Plan General -aunque inmediatamente después de ésta-, o si, por el
contrario, puede hacerse semanas o meses después mediante un nuevo acto
aprobatorio diferente. Por consiguiente, parece que en principio existen legalmente dos
posibilidades distintas en cuanto a la aprobación definitiva del POD. Pues bien, a pesar
de ello, intentaremos demostrar enseguida que la segunda posibilidad (o sea, la
aprobación diferida en el tiempo) entraña contradicciones insalvables por lo que se
refiere a la derogación del Plan General anterior (en nuestro caso, el PGOU de 1998),
por lo que en realidad la única opción posible es la de aprobar definitivamente ambos
planes en un mismo acto procedimental, aunque lógicamente aprobando primero el Plan
General e inmediatamente después el POD.
B) Como hemos dicho, la aprobación del POD separada de la del Plan General y
diferida en el tiempo comporta algunas contradicciones que es preciso analizar, en
especial si recordamos la disposición derogatoria única de las Normas Urbanísticas del
Plan (reproducida en el antecedente B).
De entrada, conviene observar que en las Normas urbanísticas del PG hay nada
menos que 116 remisiones explícitas y expresas al POD: el PG efectúa por tanto
continuas remisiones al POD, de tal manera que la mayor parte de las Normas contienen
una o varias remisiones a este plan de detalle; de hecho, es infrecuente la norma que
no contiene ninguna. La inmensa mayoría de ellas ordena al POD el desarrollo de
alguna de las previsiones que establece el Plan General. Por ejemplo, así ocurre en
todos los casos en que el texto de las Normas emplea fórmulas como las siguientes (sin
pretender ser exhaustivo):
-- “el POD deberá identificar los ámbitos de ordenación…” (norma 2.1.2.3)
-- “el POD debe incorporar directamente la ordenación completa….” (norma
(Norma 2.1.2.4)
-- “el POD incorporará la ordenación pormenorizada….” (norma 2.1.2.5)
-- “el POD decidirá si establece la ordenación detallada …..” (norma 2.1.2.6)
-- “es función propia del POD….” (Norma 2.1.3)
-- “el POD … debe proceder a remitir su ordenación pormenorizada…” (norma
2.1.4)
-- “también se incorporará en el POD la ordenación directa….” (norma 2.1.9.4)
-- “El POD también está habilitado para poder integrar directamente…” (norma
2.1.9.5)
-- “El POD además de identificar los Planes Especiales….” (norma 2.1.11.3)
-- “El POD remitirá el establecimiento de la ordenación detallada….” (norma
2.1.12.1)
-- “Corresponde al POD desarrollar la regulación….” (norma 3.1.4.2)
-- “… y en su desarrollo por el POD” (norma 3.2.3.2)
-- “el POD establecerá….” (norma 5.3.6.3, entre otras muchas),
-- “el POD delimitará el área territorial….” (norma 5.3.6.2),
12
-- “se regulará directamente por el POD” o “se hará por el POD” (norma 5.2.2)
Este gran número de remisiones al POD muestra a las claras que ambos planes
se complementan y se necesitan mutuamente, de manera que es casi imposible aplicar
uno de ellos sin tener en cuenta el otro; en especial, es prácticamente imposible aplicar
el Plan General si no existe el POD, al menos por lo que se refiere al suelo urbano.
Porque, ¿cómo se puede aplicar determinaciones estructurales si no existen las
determinaciones detalladas que las concreten y desarrollen? Ya hemos dicho antes que
las determinaciones estructurales consisten fundamentalmente en mandatos, principios
o reglas que formula el Plan General para que normalmente sean desarrollados por el
POD. Es decir, que en la mayoría de casos, las determinaciones estructurales no son
de directa aplicación por parte de los operadores jurídicos, sino que son más bien
mandatos al planificador de desarrollo (en definitiva, al POD) para que éste las
complemente y las concrete en el plan de detalle, sin que las pueda contradecir ni
rebasar. Por eso, las determinaciones estructurales tienen muchas veces carácter
genérico y a veces bastante indeterminado, dado que deben ser desarrolladas o
concretadas por el planificador de detalle.
Veamos algún ejemplo sencillo de lo que se acaba de decir. Cuando el Plan
General establece un uso global mayoritario para una determinada zona (como “uso
residencial”), el POD tendrá que concretar los usos detallados dentro de la misma, -
respetando sin duda el uso mayoritario establecido por el PG-, pero pudiendo establecer
otros usos distintos que sean minoritarios en la zona (uso terciario, uso turístico, etc).
O, de la misma manera, cuando el Plan General fija una edificabilidad global en una
zona, el POD tiene que distribuirla entre las distintas unidades de actuación, dado que
algunas unidades pueden tener una mayor edificabilidad que otras, aunque siempre ha
de respetar en conjunto la edificabilidad global fijada por el Plan General. En definitiva,
pues, el Plan General necesita para su aplicación en suelo urbano la ordenación
detallada que contiene el POD.
Por esa razón decíamos antes que la aprobación del POD diferida en el tiempo
respecto a la del Plan General supone dejar a este último plan con escasas posibilidades
de aplicación práctica.
4.- Tercer problema: la cláusula derogatoria única de las Normas
urbanísticas del Plan General
A) En el antecedente B) del principio de este informe ya hemos reproducido
literalmente la disposición derogatoria única de las normas urbanísticas del Plan
General aprobado inicialmente. En este momento interesa destacar que el sistema
seguido por esta disposición derogatoria implica en todo caso la comparación entre las
determinaciones estructurales del nuevo Plan General con otros dos parámetros o
elementos de comparación: (i) primero, con las determinaciones estructurales del PGOU
de 1998; (ii) segundo, con las determinaciones detalladas de este mismo Plan. Esta
13
comparación se hace lógicamente a fin de encontrar las posibles contradicciones o
antinomias entre uno y otro elemento de comparación (la norma antigua y la norma
nueva), ya que sólo cuando exista antinomia o incompatibilidad entre ambas normas se
producirá el efecto derogatorio de la antigua.
De esta disposición derogatoria hay que decir de entrada que es enormemente
genérica e imprecisa, ya que compara determinaciones estructurales de un plan con
determinaciones estructurales y con determinaciones detalladas de otro plan, lo cual
provocará enorme incertidumbre e inseguridad jurídica en su aplicación práctica. Lo
primero que debe exigirse a las cláusulas y disposiciones derogatorias es un esfuerzo
de claridad y precisión, a fin de saber exactamente cuáles son las normas derogadas
que quedan fuera del ordenamiento jurídico: esa claridad es precisamente exigible en
virtud del principio de seguridad jurídica proclamado en la Constitución española (art.
9.3 CE), ya que uno de los aspectos en que se manifiesta dicho principio es
precisamente la certeza del Derecho. Y mucho más en un momento de frenesí
legislativo, en que las normas se multiplican con extraordinaria rapidez, lo que determina
tanto la imposibilidad de conocerlas en profundidad como la falta de claridad acerca de
dónde se halla recogida la regulación de una determinada materia. Como ha dicho L.
Mª. DÍEZ-PICAZO (catedrático y magistrado del Tribunal Supremo):
“(el principio de seguridad jurídica) consiste primariamente en la cognoscibilidad
y transparencia de las normas que integran el ordenamiento. Como ha sido
certeramente puesto de relieve, la primera manifestación de la seguridad jurídica
radica en la “certeza de la vigencia …. de la norma”. Es claro, pues, que un
ordenamiento en el que el instituto de la derogación no existe o funciona
precariamente es un ordenamiento en el que las leyes se van acumulando a lo
largo del tiempo; lo que redunda en perjuicio de la cognoscibilidad de las mismas,
de manera que no puede decirse que se inspire en el ideal de la seguridad
jurídica”.4
El esfuerzo por la claridad y certeza en las disposiciones derogatorias viene
recogido con carácter general en el acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de
2005, por el que se aprueban las Directrices de Técnica Normativa (BOE de 29 de julio).
En el punto o apartado 41 del mismo, se señala lo siguiente respecto a este tipo de
disposiciones:
“41. Disposiciones derogatorias.– Las disposiciones derogatorias contendrán
únicamente las cláusulas de derogación del derecho vigente, que deberán ser
precisas y expresas, y, por ello, habrán de indicar tanto las normas o partes de
ellas que se derogan como las que se mantienen en vigor. En el caso de que se
precisen las normas que mantienen su vigencia, deberá hacerse en un nuevo
apartado de la misma disposición derogatoria.
Se evitarán cláusulas genéricas de derogación del derecho vigente que en
ningún caso pueden sustituir a la propia enunciación de las normas derogadas.
Debe evitarse que, mediante las cláusulas derogatorias, pervivan en el
ordenamiento jurídico diversas normas con el mismo ámbito de aplicación. En el
caso de que deba mantenerse la vigencia de algunos preceptos de la norma
4 Luis María DÍEZ-PICAZO, La derogación de las leyes, Ed. Civitas, Madrid 1990, pág. 37.
14
derogada, deberán incorporarse al nuevo texto como disposiciones adicionales
o transitorias, según su naturaleza.”
Aunque estas Directrices estén dirigidas fundamentalmente a la Administración
General del Estado, no cabe duda de que contienen unos criterios técnicos generales
que se utilizan para la redacción de cualquier tipo de normas por parte de todas las
Administraciones públicas, incluidos los municipios. Pues bien, como es fácil de
comprobar, la disposición derogatoria única del nuevo Plan General de Palma no
cumple en absoluto con estos criterios generales del apartado 41 citado. En efecto, para
empezar, la cláusula derogatoria no es “precisa y expresa”, ya que se refiere a las
“determinaciones estructurales” del nuevo Plan General, las cuales no están recogidas
como tales en el texto del mismo, lo que puede generar dudas sobre cuáles son esas
determinaciones. Por otra parte, la cláusula derogatoria tampoco indica las concretas
normas o las partes de ellas del PGOU de 1998 que se derogan y las que se mantienen,
sino que utiliza una fórmula indeterminada como es la referencia a las normas “que
tengan igual objeto que el regulado por las determinaciones estructurales establecidas
en las presentes normas”, o las normas detalladas en que “su contenido resulte
incompatible con las decisiones estructurales de este Plan”. Como hemos dicho antes,
la disposición derogatoria utiliza fórmulas enormemente indeterminadas y genéricas,
que son incompatibles con el grado de seguridad y certeza exigible a este tipo de
disposiciones, tal como es de ver en el apartado 41 de las Directrices de Técnica
Normativa: éste prohíbe expresamente las “cláusulas genéricas de derogación del
derecho vigente”. Por último, la disposición que comentamos también es contraria al
párrafo final del apartado 41 (“En el caso de que deba mantenerse la vigencia….”), ya
que aquí no se incorporan al nuevo Plan General los preceptos que se mantienen del
PGOU de 1998, salvo en el caso de las Áreas de Planeamiento Incorporado (API).
En conclusión, lo menos que puede decirse de la disposición derogatoria que
comentamos es que contiene una cláusula de derogación totalmente imprecisa o
indeterminada, que contradice exigencias elementales del principio constitucional de
seguridad jurídica, tal como se puede ver contrastándola con el apartado 41 de las
Directrices de Técnica Normativa antes citadas.
B) Además de lo anterior, conviene observar que la disposición derogatoria que
comentamos remite siempre a tener que realizar en cada caso una compleja operación
de interpretación jurídica a realizar por funcionarios públicos, particulares y Jueces, a fin
de determinar si existe contradicción o no entre las determinaciones estructurales del
nuevo Plan General y las determinaciones estructurales y las detalladas del PGOU de
1998. Como decimos, ésta es una labor bien compleja y cuyo resultado dependerá en
definitiva de la interpretación del operador jurídico correspondiente, lo que puede dar
lugar por ejemplo a interpretaciones divergentes entre unos funcionarios y otros sobre
una misma cuestión o problema. Recurrimos de nuevo en este punto a L. Mª DÍEZPICAZO:
15
“es unánime la afirmación de que la derogación por incompatibilidad es un
fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere,
dependiente de la interpretación que se dé a las normas hipotéticamente
incompatibles. En efecto, desde el momento en que en la derogación por
incompatibilidad no hay un texto identifique formal y directamente el objeto
derogado -sino que todo depende de que exista una relación de incompatibilidad
entre dos normas-, es siempre preciso constatar la existencia de dicha
incompatibilidad; constatación que jamás es automática, sino que requiere de
una actividad hermenéutica, más o menos compleja, de esclarecimiento del
significado del antiguo y del nuevo texto legal. Al tener que operar con normas,
la derogación por incompatibilidad requiere incluso en los casos más simples
una actividad interpretativa mínima, consistente precisamente en fijar cuál es la
norma contenida en un texto”.5
En definitiva, pues, las cláusulas y disposiciones derogatorias deben ser claras y
precisas, a fin de que no haya duda de cuáles son las normas derogadas y cuáles son
las normas vigentes. Pues bien, en el caso que comentamos no se puede decir que la
disposición derogatoria única de las normas urbanísticas del nuevo Plan General sea
clara y precisa sino más bien todo lo contrario, dada la complejidad de comparar
determinaciones urbanísticas estructurales con determinaciones urbanísticas
detalladas, lo cual conducirá en todo caso a difíciles operaciones interpretativas por
parte de los operadores jurídicos.
C) Siguiendo con el análisis de la disposición derogatoria del Plan General, el
siguiente aspecto a analizar es el de la incompatibilidad entre las disposiciones del
nuevo plan y del viejo plan. Ya hemos visto que el apartado 1 de la disposición emplea
literalmente la expresión “cuando su contenido resulte incompatible con las decisiones
estructurales de este Plan General”.
Sobre la incompatibilidad entre normas -a efectos derogatorios-, DÍEZ-PICAZO ha
señalado que hay incompatibilidad cuando resulta imposible aplicar una norma sin violar
otra. La noción de incompatibilidad entre normas es así perfectamente equivalente a la
de antinomia: la antinomia surge de la relación de incompatibilidad entre dos normas,
esto es, de que entre dos proposiciones proscriptivas haya una relación lógica de
contrariedad o contradicción. Y a continuación, este autor añade algo que nos interesa
especialmente:
“es conveniente recordar que la existencia de una antinomia requiere que la
incompatibilidad sea total y, por tanto, que el ámbito de regulación (temporal,
espacial, personal y material) de ambas normas sea idéntico. De no ser así, la
incompatibilidad sería aparente -o, en su caso, parcial- ya que se podría aplicar
una norma sin violar la otra o, dicho de otro modo, se podría concebir una
aplicación simultánea de ambas normas, dado que sus supuestos de hecho
respectivos no serían enteramente coincidentes. Es a esta idea de identidad del
5 Ibidem, pág. 304.
16
ámbito de regulación a la que hace referencia el art. 2.2 del Código Civil, al exigir
sucintamente que la incompatibilidad se produzca sobre la misma materia”.6
Por lo tanto, el ámbito de regulación de la norma antigua y de la norma nueva
debe ser en principio idéntico -salvo en caso de derogación parcial-, tanto en el aspecto
temporal como espacial, personal y material, que es el aspecto que nos interesa
especialmente aquí. Porque en el caso que comentamos, el ámbito de regulación de la
norma antigua (el PGOU de 1998) y de la norma nueva (el PG de 2023) no es el mismo
en el aspecto material por lo que se refiere al suelo urbano, ya que aquel primero regula
tanto las determinaciones estructurales como las detalladas, mientras que el segundo
sólo regula las determinaciones estructurales. De ahí que la disposición derogatoria
tenga que hacer un auténtico salto en el vacío contraponiendo determinaciones
estructurales con determinaciones detalladas, forzando así el propio concepto de
incompatibilidad entre normas al no tener ambos planes el mismo ámbito material en
suelo urbano. Ya hemos visto que, según el autor citado, la antinomia requiere que la
incompatibilidad sea total y, por tanto, que el ámbito de regulación material de ambas
normas sea idéntico, lo cual no ocurre en el supuesto que comentamos. Podría objetarse
que este supuesto constituye una “derogación parcial”, pero la derogación parcial debe
entenderse referida a determinados ámbitos espaciales o territoriales y no a ámbitos
materiales, como ocurre en el presente caso.
D) El mayor problema que presenta la cláusula derogatoria consiste a mi juicio en
que, al no haber fijado el Plan General algunas de las determinaciones estructurales
que debería haber establecido, es imposible comparar estas determinaciones
estructurales inexistentes con las determinaciones estructurales y las determinaciones
de detalle del PGOU anterior.
En efecto, recordemos que esa disposición derogatoria establece que “La
aprobación del presente Plan deroga todas aquellas disposiciones de la revisión del
Plan General de Ordenación Urbana de Palma aprobado definitivamente por acuerdo
del Consell Insular de Mallorca en sesión de 23 de diciembre de 1998 ……, que tengan
igual objeto que el regulado por las determinaciones estructurales establecidas en las
presentes Normas (y Anexos), en sus Planos de Ordenación o en el resto de
documentos de naturaleza normativa; igualmente quedan derogadas las disposiciones
del planeamiento general anterior que tengan naturaleza de determinaciones detalladas
cuando su contenido resulte incompatible con las decisiones estructurales de este Plan
General”. Es decir, que para saber si una determinada disposición del PGOU de 1998
resulta derogada o no por el nuevo Plan General (que “su contenido resulte
incompatible”), hay que comparar en cada caso las determinaciones estructurales y las
determinaciones detalladas del PGOU de 1998 con las determinaciones estructurales
del nuevo Plan General. Veamos separadamente cada una de estas dos hipótesis:
6 Ibidem, pág. 302. El art. 2.2 CC señala lo siguiente: “Las leyes solo se derogan por otras posteriores. La
derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en
la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior….”
17
D.1.- Con respecto a la primera comparación (determinaciones estructurales del
PGOU de 1998 frente a determinaciones estructurales del nuevo Plan General),
debemos sostener que no se pueden comparar unas frente a otras por lo que respecta
a varios parámetros esenciales que no figuran en el nuevo Plan: ya hemos visto antes
que éste no fija para cada ZOU una tipología edificatoria determinada ni señala el índice
de edificabilidad bruta de cada una de las zonas delimitadas como actuaciones de
transformación urbanística; tampoco establece la capacidad máxima de población de
cada zona ni la densidad máxima ni la determinación de las reservas para vivienda de
protección pública. En consecuencia, no es posible comparar las determinaciones
estructurales del viejo y del nuevo plan cuando en este último faltan algunas de ellas,
es decir, que en definitiva carecemos de uno de los dos elementos o términos de la
comparación (las determinaciones estructurales del PGOU de 1998 y las
determinaciones estructurales del nuevo Plan General, que son las que faltan en
algunos casos).
D.2.- Lo mismo se puede decir por lo que se refiere a las determinaciones
detalladas del PGOU de 1998 (frase final del ap. 1 de la disposición derogatoria:
“igualmente quedan derogadas las disposiciones del planeamiento general anterior que
tengan naturaleza de determinaciones detalladas cuando su contenido resulte
incompatible con las decisiones estructurales de este Plan General”). En la práctica no
se podrá efectuar dicha comparación, porque al nuevo Plan le faltan algunas de las
determinaciones estructurales que éste debería contener. De nuevo aquí carecemos de
uno de los dos elementos o términos de la comparación (entre las determinaciones
detalladas del PGOU de 1998 y las determinaciones estructurales del nuevo Plan
General, que son las que faltan).
Pero, es más, en este supuesto creo que se puede afirmar que, aunque existieran
en el nuevo Plan General todas las determinaciones estructurales que debe contener,
en la práctica es muchas veces imposible comparar determinaciones estructurales
frente a determinaciones detalladas. Veamos algún ejemplo. En materia de usos, ya
hemos visto que el Plan General debe señalar los usos globales mayoritarios de cada
zona, lo cual implica a sensu contrario que no debe señalar los usos detallados. Pues
bien, si en un caso concreto el nuevo PG señala que el uso mayoritario de una
determinada ZOU es el residencial (determinación estructural) y el viejo PGOU contiene
en la misma zona un uso minoritario distinto del residencial para una determinada
parcela (determinación detallada), no es posible comparar ambas determinaciones,
porque para poder compararlas habría que tomar en consideración toda la ordenación
detallada de la zona en su conjunto a fin de verificar que el uso residencial es realmente
el uso mayoritario. Por ello, la única manera de comprobar si se cumple que dicho uso
residencial es mayoritario es teniendo en cuenta toda la zona de que se trate en su
conjunto, por lo cual es preciso que ya exista la ordenación detallada de todas las
parcelas de la zona, y en su caso, de las unidades de actuación en que se divida aquélla.
Este mismo criterio entendemos que también es aplicable a otras determinaciones
estructurales del nuevo Plan, como por ejemplo, al cumplimiento de la densidad global
(en viviendas/hectárea), o de la edificabilidad global (m2t/m2s) o la capacidad máxima
18
de población (habitantes totales de la zona): en todos estos casos ocurre lo mismo que
antes, a saber, que para poder comprobar el cumplimiento de la determinación
estructural global, es preciso disponer de y tomar en consideración la ordenación
detallada a efecto de poder contemplarla globalmente o en conjunto. En otro caso, se
estaría comparando el parámetro global de la zona con el parámetro detallado de la
parcela, lo cual supone comparar parámetros no homogéneos.
Por todo lo anterior -y dejando al margen el concreto tema de los usos-,
entendemos que en el caso de algunos parámetros urbanísticos no es posible comparar
determinaciones estructurales por una parte y determinaciones detalladas o
pormenorizadas por otra. Y, por consiguiente, la frase final del apartado 1 de la
disposición derogatoria es a nuestro juicio impracticable o imposible de llevar a cabo
con respecto a algunos de los parámetros urbanísticos estructurales que debe fijar o fija
el nuevo Plan General.
Lo que tal vez ocurre en este punto es que el Ayuntamiento esté suponiendo o
pensando en que se podrá aplicar la ordenación detallada prevista en el POD aprobado
inicialmente, con fundamento en el artículo 51.3 de la LUIB (otorgamiento de licencias
y presentación de comunicaciones previas en base a lo que se llama la “doble
legalidad”). Eso es un dato que desconocemos, pero como el tema es de suficiente
importancia, lo trataremos a continuación separadamente.
5. Cuarto problema: incidencia de la suspensión de licencias y otros actos
en la aplicación anticipada del POD.
Como es notorio, la aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento
urbanístico determina la suspensión de la tramitación de planes de desarrollo e
instrumentos de gestión, así como el otorgamiento de autorizaciones y licencias, y la
posibilidad de presentar comunicaciones previas en los ámbitos en que las nuevas
determinaciones suponen una modificación del régimen urbanístico (art. 51.1 y 2 de la
LUIB). Como consecuencia de ello, el art. 51.3 dice que “mientras esté suspendida la
tramitación de procedimientos, el otorgamiento de licencias y la presentación de
comunicaciones previas en aplicación de lo que establece esta disposición, se podrán
tramitar los instrumentos, otorgar las licencias o presentar las comunicaciones previas
que se basen en el régimen vigente y sean compatibles con las determinaciones del
nuevo planeamiento inicialmente o provisionalmente aprobado”. Este último efecto es el
que se conoce habitualmente con el nombre de la “doble legalidad”, es decir, que los
planes e instrumentos de gestión, las licencias o las comunicaciones previas pueden
continuar su tramitación o incluso pueden solicitarse o presentarse siempre que
cumplan los dos planes, o sea, el régimen urbanístico anterior (“el régimen vigente”) y
el régimen urbanístico nuevo, que es el previsto en el plan inicialmente aprobado. Al
amparo de estos preceptos, el acuerdo de aprobación inicial del PG y del POD (de
28.10.2021) incluye la suspensión del otorgamiento de toda clase de autorizaciones y
19
licencias urbanísticas y la posibilidad de presentar comunicaciones previas en todo el
municipio de Palma (apartado 3), pero matizando a continuación que se señalan como
“áreas afectadas por la suspensión a todas las del término municipal que resulten
afectadas por las determinaciones del nuevo planeamiento y que supongan
modificaciones del régimen urbanístico vigente” (ap. 4). A estos efectos, entre los varios
planos del Plan General existe un determinado plano denominado “Àmbits d’alteració
de l’ordenació amb suspensió de plans i instruments de gestió/Llicències”, en el que se
delimitan con precisión de manera gráfica los ámbitos territoriales en los que se produce
la referida suspensión.
Si aplicamos entonces esta figura al caso que nos ocupa, esto significaría por
ejemplo que el otorgamiento de una determinada licencia tendría que cumplir no ya dos
planes sino tres: el PGOU de 1998, el Plan General si se aprueba ahora, y el POD
aprobado inicialmente en octubre de 2021 -aunque no esté aprobado definitivamente-,
ya que este último plan también desplegaría sus efectos suspensivos en base al artículo
51.3 de la LUIB.
Esta concepción que acabo de citar me parece correcta por lo que se refiere a los
“ámbitos en que las nuevas determinaciones suponen una modificación del régimen
urbanístico” (art. 51.2). Ya he dicho que estos ámbitos están bien delimitados en el plano
o documento gráfico denominado “Àmbits d’alteració de l’ordenació amb suspensió .....”,
por lo cual no se puede poner ninguna objeción a la idea que comentamos en relación
con los ámbitos en los que efectivamente se ha producido una modificación del régimen
urbanístico con el nuevo planeamiento y, como consecuencia, una suspensión de
licencias. Como he dicho, en esos casos hay que aplicar tanto el viejo planeamiento (el
PGOU de 1998) como el nuevo (el PG y el POD), aunque aquí vemos que ya no se
trataría de una doble legalidad sino de una “triple legalidad”, al tratarse de la aplicación
de tres planes y no sólo de dos.
Pero si esta idea es sustancialmente correcta por lo que se refiere a los “ámbitos
en que las nuevas determinaciones suponen una modificación del régimen urbanístico”,
no lo es en cambio por lo que respecta a aquellos ámbitos en que las nuevas
determinaciones NO suponen una modificación del régimen urbanístico anterior, lo cual
es precisamente el caso de la inmensa mayor parte del suelo urbano de Palma, en el
cual no se prevén modificaciones del régimen urbanístico ni se han delimitado
gráficamente zonas de suspensión en el plano “Àmbits d’alteració ....”. En efecto, como
ya hemos dicho repetidamente, en la inmensa mayor parte del suelo urbano de Palma
no están previstas en el Plan General modificaciones de su régimen urbanístico, por lo
que en esas zonas no se han delimitado áreas de suspensión del otorgamiento de
licencias, etc., lo cual sería obligatorio si existiera una modificación del régimen
urbanístico (art. 51.2 de la LUIB). Tampoco están previstos otros ámbitos de suspensión
diferentes a los del PG en el plano del POD llamado “Plano del resumen ejecutivo”,
como por lo demás es lógico. En consecuencia, si los referidos planos del PG y del POD
no han delimitado ámbitos de suspensión de licencias en la mayor parte de suelo
20
urbano, hay que deducir de ello que no se producen modificaciones del régimen
urbanístico en las zonas en las que no existen esos ámbitos.
Lo anterior significa en definitiva que, en las zonas de suelo urbano en las que no
están delimitados ámbitos de suspensión en el PG y en el POD, no será posible utilizar
la técnica de la triple legalidad que hemos comentado a la hora de otorgar licencias,
dado que -al no existir ámbitos de suspensión en ellas- no se puede hacer uso de la
regulación detallada que hace el POD de las mismas. Por consiguiente, aquí no habrá
que hacer un examen de triple legalidad sino sólo de “doble legalidad”, o sea, un análisis
de la legalidad anterior (las determinaciones detalladas del PGOU de 1998) frente a la
nueva legalidad (las determinaciones estructurales de nuevo Plan General). Pero ya
hemos visto anteriormente los problemas que ello conlleva: a ellos me remito para no
ser reiterativo.
III. CONCLUSIONES
A fin de sintetizar las ideas anteriormente expuestas, podemos resumirlas en las
siguientes conclusiones:
1ª.- Salvo error u omisión por nuestra parte al examinar el Plan, podemos afirmar
que el nuevo Plan General de Palma aprobado inicialmente en 2021 no contiene todas
las determinaciones estructurales que debería contener en suelo urbano según el art.
37 LUIB: en efecto, no hemos encontrado entre los documentos del Plan
determinaciones como la tipología edificatoria de cada ZOU, la densidad global de la
zona, la edificabilidad bruta de la zona, la capacidad máxima de población de la zona y
la reserva de suelo para vivienda de protección pública. Por todo ello tenemos que
concluir que, en las zonas de ordenación urbana en suelo urbano -dejando al margen
las 7 áreas de reforma interior-, el propio Plan General no cumple las reglas que la Ley
le ordena y que él mismo establece en la norma 3.1.2, al no haber fijado las
determinaciones estructurales citadas en esas zonas.
2ª.- Si esto es así, el Plan General estaría incumpliendo varios de los mandatos
del artículo 37 de la LUIB: en efecto, si la Ley le ordena a un plan urbanístico (que es
una mera norma reglamentaria) que regule determinadas reglas y aspectos esenciales
de la materia de que se trate, el incumplimiento por el plan de ese mandato constituye
en definitiva un incumplimiento esencial de la Ley. Por ello, este incumplimiento podría
ser considerado perfectamente como una omisión esencial del procedimiento de
aprobación del Plan General, lo que podría comportar la declaración de su invalidez o
ilegalidad por los Tribunales en caso de que sea impugnado por cualquier particular.
3ª.- La cláusula derogatoria contenida en la disposición derogatoria única de las
Normas urbanísticas del Plan General es demasiado genérica e imprecisa, lo cual
provocará enorme incertidumbre e inseguridad, por lo que consideramos que es
21
contraria al principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), así como a las
Directrices de Técnica Normativa de 2005. Las cláusulas y disposiciones derogatorias
en general deben ser claras y precisas en virtud de este principio y de tales Directrices,
a fin de que no haya duda de cuáles son las normas derogadas y cuáles son las normas
que siguen vigentes. Pues bien, en el caso que comentamos no se puede decir que la
disposición derogatoria sea clara y precisa, sino más bien todo lo contrario: es
notablemente genérica e indeterminada.
4ª.- Como recoge la doctrina científica, la incompatibilidad entre normas implica
que el ámbito de regulación de la norma antigua y de la norma nueva debe ser en
principio idéntico -salvo en caso de derogación parcial-, tanto en el aspecto temporal
como espacial, personal y material. En el caso que comentamos, el ámbito material de
regulación de la norma antigua (el PGOU de 1998) y de la norma nueva (el PG de 2023)
no es el mismo en cuanto al suelo urbano, ya que aquel primero regula tanto las
determinaciones estructurales como las detalladas en dicho suelo, mientras que el
segundo sólo regula las determinaciones estructurales. De ahí que la disposición
derogatoria tenga que hacer un auténtico salto en el vacío contraponiendo
determinaciones estructurales con determinaciones detalladas, forzando así el propio
concepto de incompatibilidad entre normas, al no tener ambos planes el mismo ámbito
material en suelo urbano.
5ª.- Adicionalmente, y al faltar algunas de las determinaciones estructurales que
debería contener el nuevo Plan General, no es posible comparar las determinaciones
estructurales del viejo y del nuevo Plan, por cuanto en este último faltan algunas de
ellas, es decir, que en definitiva carecemos de uno de los dos elementos o términos de
la comparación que hay que hacer para aplicar la cláusula derogatoria.
6ª.- Lo mismo se puede decir por lo que se refiere a las determinaciones detalladas
del PGOU de 1998: en la práctica no se podrá efectuar dicha comparación, porque al
nuevo Plan le faltan algunas de las determinaciones estructurales que debería contener.
El alto número de remisiones al POD muestra a las claras que ambos planes se
complementan y se necesitan mutuamente, de manera que es casi imposible aplicar
uno de ellos sin tener en cuenta el otro; en especial, en suelo urbano es prácticamente
imposible aplicar el Plan General si no existe el POD. Porque, ¿cómo se puede aplicar
determinaciones estructurales si no existen las determinaciones detalladas que las
concreten y desarrollen?
7ª.- Pero es más, en el tema de las determinaciones detalladas se puede afirmar
que, aunque hipotéticamente existieran en el nuevo Plan General todas las
determinaciones estructurales que debería contener, en la práctica muchas veces es
imposible comparar determinaciones estructurales frente a determinaciones detalladas.
Como hemos razonado en el texto del informe, entendemos que en el caso de ciertos
parámetros urbanísticos no es posible comparar determinaciones estructurales por una
parte y determinaciones detalladas o pormenorizadas, por otra. Y, por consiguiente, la
frase final del apartado 1 de la disposición derogatoria (“quedan derogadas las
disposiciones del planeamiento general anterior que tengan naturaleza de
22
determinaciones detalladas cuando su contenido resulte incompatible con las
decisiones estructurales de este Plan General”) es de hecho imposible de aplicar con
respecto a algunos de los parámetros urbanísticos estructurales que debe fijar el nuevo
Plan General.
8ª.- La suspensión del otorgamiento de licencias y demás instrumentos por la
aprobación inicial del POD sólo abarca aquellos “ámbitos en que las nuevas
determinaciones suponen una modificación del régimen urbanístico”, y así están
delimitados dichos ámbitos en el plano correspondiente. Ello significa que, en las zonas
de suelo urbano en las que no están delimitados ámbitos de suspensión en el PG y en
el POD, no será posible utilizar la técnica de la triple legalidad que hemos comentado
en el texto del informe, dado que -al no existir ámbitos de suspensión en ellas- no se
puede hacer uso de la regulación detallada que hace el POD de las mismas.
9ª.- Por todo lo anterior, consideramos en síntesis que:
-- el Plan General aprobado inicialmente en 2021 no contiene todas las
determinaciones estructurales que debería contener en suelo urbano, por lo cual tiene
aquí un serio problema de legalidad;
-- la disposición derogatoria única de las normas del Plan General es de gran
indeterminación y de imposible aplicación práctica, en especial cuando se trata de
comparar determinaciones estructurales del nuevo Plan General con determinaciones
detalladas del PGOU de 1998;
-- la aprobación separada en el tiempo del Plan General y del POD (retrasando
la de éste a un momento posterior) comportará en definitiva numerosos problemas
aplicativos e incluso problemas de legalidad, tal como hemos expuesto en el cuerpo del
presente informe.
****
Esta es la opinión jurídica del catedrático suscribe, que somete no obstante a
cualquier otra mejor fundada en Derecho.
Palma, 23 de enero de 2023.
Avel·lí Blasco Esteve
Catedrático de Derecho Administrativo
Universitat de les Illes Balears
Se adjunta el informe en formato pdf: